En estos días se abre para Uruguay la oportunidad de discutir con calma cuál debería ser su estrategia minera. Un ingrediente ineludible en esa reflexión es aprender de los errores y éxitos de otros países que se dedican a la minería.
Eduardo Gudynas (en Economía & Mercado, El País 22/8/11)
A nuestra disposición están los vecinos tradicionalmente mineros, como Chile, Perú y Bolivia, a los que se han sumado, por ejemplo, Argentina y Colombia. Sin olvidar que Brasil es ahora un gigante minero, con una producción acumulada que supera a esos otros. Las comparaciones deben ser rigurosas, ya que lo que más interesa no es la clásica explotación subterránea, sino la llamada gran minería a cielo abierto, basada en enormes canteras.
Dimensión ambiental
Comencemos por indicar que en casi todos los casos, la fase inicial de las inversiones mineras es recibida con voracidad por los gobiernos centrales y locales. Pero a los pocos años se hacen evidentes los impactos sociales y ambientales.
Por un lado se encuentran efectos directos. La mega minería a cielo abierto desemboca en una transformación radical de los ecosistemas originales, de gran extensión y larga permanencia. Es una remoción total del suelo, con todo su perfil orgánico, y la flora y fauna que allí se sostiene, junto con su subsuelo y el basamento rocoso. Por esto, la mejor analogía es entenderla como una «amputación ecológica».
Un claro ejemplo son las enormes canteras de hierro de Carajás, en el nordeste de Brasil, donde todos los ambientes originales desaparecieron.
Hay otros impactos directos, que van desde la acumulación de descartes de rocas, que ocupan superficies aún más grandes que las propias canteras, a los llamados embalses de «relave» para acumular las aguas contaminadas (un problema crónico en Perú, Bolivia y Chile). Es fundamental no olvidar los impactos generados después del cese de la producción en las canteras, y entre ellos el más temible es el drenaje ácido que compromete al agua.
Paralelamente, están las consecuencias que podrían llamarse indirectas, originadas en las obras asociadas como los mineraloductos (por ejemplo, en Argentina el que posee la minera Alumbrera, ha sufrido roturas y derrames que devienen en contaminación), o la construcción de puertos (afectando ambientes costeros).
No faltará quien sostenga que estos impactos son propios de países mucho más pobres que Uruguay, con inadecuada institucionalidad y malos controles ambientales, y que eso no sucederá aquí. Pero en Estados Unidos o Canadá también hay serios problemas ambientales, que no siempre se resuelven satisfactoriamente y, por lo tanto, terminan en duros conflictos ciudadanos.
Toda esta problemática desemboca en que varios países estén comenzando a subir el umbral del deterioro que están dispuestos a aceptar a cambio de los beneficios económicos de exportar minerales. La novedad es que algunos entienden que esos impactos pasan a ser intolerables y deciden prohibir la minería a gran escala a cielo abierto (por ejemplo, Costa Rica acaba de hacerlo). Es más común que sean las autoridades subnacionales las que están imponiendo moratorias a la minería, como sucede con varios departamentos en Perú o provincias en Argentina. En esos casos el factor clave es que, después de la bonanza de la inversión inicial, son los gobernadores, alcaldes o intendentes los que terminan sufriendo los impactos y el descontento social y, por ello, optan por rechazar nuevos emprendimientos.
Economía ecológica
Paralelamente, se debaten los aspectos económicos, los que también tienen una cara ambiental. En Uruguay parece estar dándose la curiosa confusión donde se trata el pago por la apropiación del mineral (canon o regalía), como si fuera un impuesto más. Esa es una posición equivocada. El canon minero responde a otra perspectiva conceptual, ya que es un pago que recibe una nación por un desprendimiento neto de un tipo de patrimonio que no es recuperable. Además, el enfoque de la economía convencional que acepta la sustitución entre distintos tipos de capitales no se puede aplicar aquí, ya que el dinero recibido no puede ser transformado en capital natural. Recordemos que es una «amputación ecológica» donde los recursos naturales perdidos no se regeneran o resucitan.
Actualmente, se apunta a aplicar tres tipos de instrumentos económicos sobre la mega-minería. Además del canon, se encuentran los impuestos convencionales de la actividad empresarial, a los que se les suman los llamados impuestos a las ganancias extraordinarias. Estos últimos se imponen cuando se disparan los precios internacionales, y tienen finalidades como estabilizar la producción o aumentar la coparticipación en las ganancias en momentos de bonanza. Tengamos presente que el margen de rentabilidad promedio global para las industrias fue de 11,2% (2008/09), pero los sectores extractivos treparon a un 37,1%. Esto se debe a que las mineras tienen bajos costos de operación, recuperan la inversión rápidamente (por ejemplo, de 2 a 3 años en Perú), y navegan sobre los altos precios de las materias primas.
Esos bajos costos de operación también se deben a que muchas veces no absorben los costos económicos de los impactos sociales y ambientales, al externalizarlos hacia la sociedad. Los problemas de la contaminación los deben pagar, por ejemplo, los gobiernos centrales o los municipios; algunos de esos costos, como los de combatir la acidificación del agua, son elevados. Lo mismo sucede con las minas abandonadas por años. Por ejemplo, en Perú ya se contabilizan más de 5 mil minas fuera de operación, donde casi el 85% ya no cuentan con propietarios conocidos, y su costo de remediación ambiental puede ser estimado en casi 200 millones de dólares.
Extractivismos
El debate actual sobre el extractivismo no apunta a prohibir cualquier tipo de minería. Su objetivo es llevar adelante aquellos proyectos realmente necesarios, y aceptar únicamente los que cumplan con adecuadas exigencias sociales y ambientales. Por este tipo de razones, es útil distinguir tres tipos de emprendimientos:
El llamado extractivismo depredador, posee impactos ambientales inaceptables, se externalizan los costos sociales y ambientales, las condiciones laborales son malas, y se expresa en una típica economía de enclave proveedora de materias primas, que no genera encadenamientos en las economías nacionales.
El llamado extractivismo sensato tiene una escala menor, está bajo un control ambiental y social más efectivo, internaliza los costos sociales y ambientales dentro de la empresa que los genera, el canon es alto y se aplican impuestos a las sobre ganancias. Finalmente, un paso más adelante está el extractivismo indispensable, que cumple todas las condiciones del anterior pero, además, está directamente articulado con las economías nacionales y orientado a un genuino desarrollo.
Uruguay, por lo tanto, deberá escoger si se seguirá la senda de un extractivismo depredador o uno sensato.
