Megaminería en Uruguay /vii

LEYES, MODELO DE DESARROLLO Y URGENCIAS POLÍTICAS

El debate sobre las condiciones para habilitar la minería de gran porte en el país se desarrolla hoy tanto entre especialistas como entre simples ciudadanos y tiende a instalar una discusión sobre el modelo de desarrollo futuro del Uruguay, pero choca con las urgencias de un gobierno decidido a imponer proyectos de gran impacto que generan una creciente resistencia en la población.

por Víctor L. Bacchetta

Inauguración del foro: Javier Taks, Alfredo Caputo, Roberto Kreimerman, Martín Prats y Víctor Bacchetta .

La Casa Bertolt Brecht (CBB), con el apoyo del Movimiento por un Uruguay Sustentable (Movus) y el auspicio de la Fundación Rosa Luxemburgo organizaron, el 7 de marzo último, un foro para analizar y debatir el proyecto de ley sobre minería de gran porte enviado por el Poder Ejecutivo al Parlamento. Por cerca de 5 horas, cuatro juristas uruguayos, un economista chileno y un ministro nacional expusieron e intercambiaron sus puntos de vista, en un clima de absoluto respeto, con un público que colmó la Sala Paulina Luisi del Anexo del Palacio Legislativo. Lo que sigue es una apretada síntesis de las opiniones vertidas en esa ocasión por los invitados y asistentes.

Kreimerman: una nueva riqueza

«Acompañamos la realización de este foro, en el afán de abrir la discusión lo máximo posible, como corresponde al Parlamento y como corresponde también a la sociedad», expresó el ministro de Industria, Energía y Minería (MIEM), Roberto Kreimerman, inaugurando las exposiciones, tras lo cual se retiró para cumplir con otros compromisos. «Nadie piensa en un país minero -agregó-, estamos pensando en una actividad adicional, que diversifica la estructura productiva en el sentido de que hay una nueva riqueza que convive con otras riquezas que el país tiene».

El ministro dijo que el proyecto de ley trata de traducir los 41 puntos del acuerdo alcanzado en la Comisión Multipartidaria que analizó el tema, pero aclaró que la propuesta es del Poder Ejecutivo y que puede ser mejorada. A continuación, Kreimerman expuso los tres aspectos que a su juicio constituyen los objetivos principales del proyecto en discusión: primero, lograr una mayor riqueza para el país; segundo, una inserción armónica de la minería de gran porte en un país dotado de una cierta estructura productiva; y tercero, una inserción social lo más satisfactoria posible

El aumento de la recaudación del estado es, para el ministro, la manera de forjar un fondo para proyectos de sustentabilidad y proyectos productivos hacia el futuro. «Seguimos la tendencia de los países en cuanto a recaudación», comentó Kreimerman y explicó que al canon y al impuesto a la renta (IRAE) se le agrega un impuesto de minería de gran porte (el adicional al IRAE) con la finalidad de llegar al 50 o al 60% de la ganancia de la empresa minera de acuerdo a los precios internacionales del mercado que son los que determinan la ganancia de la empresa.

Para el titular del MIEM, si bien ya existen leyes sobre los temas ambientales, el proyecto incluye un reforzamiento en cuanto al plan de cierre de la actividad minera, que es uno de los problemas de mayor preocupación aquí y en todo el mundo con respecto a esta industria. Por último, el ministro destacó la propuesta de una comisión de seguimiento y la adhesión a los estándares internacionales de transparencia como vías para lograr una participación de la sociedad y un mayor conocimiento de cómo es la explotación y de qué se hace con ese fondo.

Caputo: filosofías contrapuestas

Para el profesor Alfredo Caputo existe un enfrentamiento entre el proyecto de ley y la filosofía del Código de Minería vigente. El docente de derecho minero explicó que las mineras habitualmente se adaptan a distintos regímenes legales existentes en los países. «A lo que no se adaptan es a la inseguridad jurídica, las reglas deben ser estables, siguiendo un hilo conductor. Tenemos derecho a cambiar las reglas, para mejorarlas, pero debemos hacerlo con prudencia», acotó.

Uno de los principios en que el proyecto de ley se aparta de la filosofía del código actual es en la definición del canon que paga el minero al propietario superficial por la extracción del yacimiento del subsuelo. El profesor explicó que el canon aplicado por el código uruguayo desde 1982 no es una compensación por los perjuicios a la actividad del superficiario: «La ley proyectada, cuando establece topes al canon de producción carece de fundamento jurídico, histórico y político, porque lo ata a la producción agraria y el canon por su naturaleza está atado a la propiedad».

La propuesta también se aparta del código cuando dispone que el superficiario debe destinar una parte del canon para el vecino. «Si hay que repartir que vaya para el peón rural para cumplir con el artículo 40 de la Constitución, que propugna la estabilidad moral y material de la familia rural», dijo Caputo. Y señaló que tampoco se tiene en cuenta el principio de seguridad. «El proyecto dispone sanciones altísimas por incumplimiento, pero no establece ninguna norma de seguridad», comentó el profesor, señalando que el país debe ratificar el Convenio 176 de la OIT de 1997.

Ante una pregunta del público, Caputo dijo que el plan de cierre, más que un agregado, es una aclaración. Y ante otra pregunta, afirmó que el Artículo 3 del proyecto, que eximiría de contrato y de tributación a determinados proyectos elegidos por el Poder Ejecutivo, estaba «pésimamente redactado». El profesor culminó sus respuestas comentando que los inspectores de la Dinamige son totalmente insuficientes, que hasta el año pasado eran dos y ahora son cuatro.

Por último, Caputo planteó la necesidad de reflexionar si los aspectos tributarios sirven para el interés nacional. A su criterio, importarían un mayor porcentaje de ganancia para el estado, pero hay que garantizar también que las empresas mineras sigan viniendo al país.

Prats: transparencia en cuestión

El eje del análisis del profesor Martín Prats fueron el Principio 10 de la Declaración de Rio sobre Medio Ambiente y Desarrollo, de 1992, incorporado al derecho uruguayo a través de las leyes 17.712 y 18.372, junto con otras referencias del derecho interno tales como la Ley General de Protección del Medio Ambiente y la Ley del Derecho de Acceso a la Información Pública. Prats enfatizó que no son declaraciones de intención sino «una obligación que el estado uruguayo ha asumido y que debe instrumentar en todas sus políticas de desarrollo ambiental».

«El estado tiene el deber de garantizar mejores prácticas en tres puntos fundamentales: el acceso a la información, la participación en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en los temas ambientales. Si las leyes no son acompañadas por la voluntad política de informar a la población de estos recursos y de los derechos que la asisten, no aseguran por si solas su real ejercicio, es mera letra linda de una ley pero la participación es una caja vacía», afirmó el directivo de CAinfo, una ONG que asesora en la aplicación de la ley de acceso a la información pública.

A la luz de estas normas en vigor, Prats comentó que, si bien el proyecto de ley de minería de gran porte en algunos artículos alude a la transparencia y la participación de la sociedad, «por todo lo anterior, no se pueden establecer limitaciones que afecten el interés público y en ese sentido nos preocupa el Artículo 25 que prevé la confidencialidad de los contratos». Enfatizó que «los deberes de transparencia y de participación deben prevalecer sobre confidencialidades que muchas veces no pueden estar fundamentadas en una norma de derecho».

Según Prats, el contenido de esas cláusulas de confidencialidad debe ser en primer lugar una definición precisa, no dar amplia potestad a la administración de turno para que lo defina, y en segundo lugar, esa definición debe ser compatible con los derechos vigentes. «Las partes, por si solas, no podrían declarar la confidencialidad de un contrato. Si se hace, se estaría inhabilitando el control ciudadano sobre la definición de este asunto», concluyó el jurista.

Cousillas: refuerzo de instrumentos

El catedrático de derecho ambiental Marcelo Cousillas valoró que el proyecto a consideración del Parlamento incluye cinco grandes cambios que agregan requerimientos o refuerzan los existentes en la normativa ambiental aplicable a los proyectos de minería. El primero es que el Artículo 5 del proyecto establece que los proyectos de minería de gran porte deben someterse a los máximos estudios, la categoría «C» del reglamento de las evaluaciones de impacto ambiental, incluir un estudio separado de impacto urbano y otro de una entidad internacional reconocida.

Cousillas señala que el Artículo 6 agrega un requerimiento de localización que hasta ahora no estaba en la legislación, al decir que «solo pueden localizarse en áreas de categoría rural», pero el agregado más importante para el jurista se encuentra en el Capítulo 2 del proyecto de ley, desde el Artículo 10 hasta el Artículo 22, que se refiere a los planes de cierre. Y agrega a lo anterior un complemento del régimen de sanciones, donde se introducen sanciones más acordes con la magnitud de estos proyectos que las sanciones comunes del derecho ambiental.

En quinto lugar, Cousillas señaló que «el proyecto aborda la mirada de la sustentabilidad, no solo la de establecer disposiciones para que no haya impactos ambientales, sino el beneficio de utilizar un bien no renovable, que debe ser superior al de dejarlo estanco». Se refería al llamado Fondo Soberano Intergeneracional de Inversión y, aunque aclaró que aludía solo al mecanismo y que el mismo es muy discutible, indicó que esta ley incorpora por primera vez un instrumento dirigido a «retener parte de los recursos que se obtengan para las generaciones futuras».

Como síntesis de su postura, Cousillas expresó que «Este proyecto de ley, por lo menos desde el punto de vista ambiental, no se si de manera suficiente, le agrega requisitos a las normas que ya existen. No le quita, le agrega, incluso en temas de participación y difusión». Ante las preguntas del público, reconoció que hay algo extrajurídico en lo que no quería entrar: «Lo que subyace es cuál es el modelo de desarrollo que quiere el Uruguay, esa es una discusión política, no jurídica. Desde lo jurídico podemos dar herramientas, pero no dejan de ser herramientas».

Alcayaga: una exigencia ilusoria

El economista chileno Julián Alcayaga Olivares comenzó su exposición destacando las cualidades excepcionales de la minería chilena por poseer entre el 40 y el 50% de las reservas de cobre del mundo. Señaló que la gran minería en Chile cuenta con más de 100 años de explotación y que, si bien es hijo de minero y trabajó como pirquinero, comenzó a estudiar la minería desde hace más de 20 años cuando se enteró «por casualidad»(sic) que las trasnacionales mineras no pagaban impuestos, mientras que la empresa estatal (Codelco) pagaba y mucho de impuestos.

La gran minería del cobre fue nacionalizada en 1971 por el presidente Salvador Allende. Aunque éste fue uno de los motivos del golpe de estado de 1973, los militares no privatizaron las minas y, en la reforma constitucional de 1980, aún vigente, mantuvieron la reforma de Allende. Recién una ley de 1983 habilitó a que un extranjero pueda poseer una mina, pero la inversión extranjera no llegaba porque la Democracia Cristiana decía que iba a derogar esa ley. En 1990, al llegar a la presidencia Patricio Aylwin, la Concertación hizo una reforma tributaria clave.

La nueva ley elevó el IVA y el impuesto a la renta pero, al mismo tiempo, sin debate parlamentario y en total secreto para el público, modificó la tributación minera. El cambio fundamental fue pasar de renta presunta, en base a las ventas, a renta efectiva, que depende de si la empresa declara o tiene utilidades. «Con este cambio, las empresas mineras llegaron en forma masiva a Chile y no pagaban impuesto a la renta porque no declaraban ganancias. Hasta el año 2003, las mineras extranjeras no pagaron ni un solo peso al estado chileno», señaló Alcayaga.

Los procedimientos utilizados por las empresas para transferir ganancias al exterior sin declararlas en Chile consisten en hacer la mayor parte de la inversión, las compras al exterior y la exportación del mineral a través de créditos con entidades localizadas en paraísos fiscales y relacionadas con su casa matriz, de tal manera que declaran gastos por pago de intereses, de equipos y fletes que reducen las ganancias locales a cero. A lo anterior suelen agregar las «pérdidas en los mercados de futuro», un mecanismo que el propio FMI recomienda evitar con leyes expresas.

Con base en esta experiencia, Alcayaga se atrevió a vaticinar que, si se aprueba el proyecto de ley propuesto, «en diez años, Uruguay no va a recibir ni un solo peso de Aratirí por concepto de IRAE», que a lo sumo pagará el canon y a éste lo valoró como ínfimo. En síntesis, afirmó que las exigencias tributarias establecidas en la ley son ilusorias y preguntó cómo va a fiscalizar la aduana uruguaya el volumen y el contenido del mineral cargado en los barcos en la terminal portuaria de Aratirí, cuando la aduana chilena ha sido incapaz hasta hoy de hacer ese control.

Gorosito: ordenamiento ausente

«No creo que este sea el ejemplo que en materia de desarrollo sostenible debe darnos una legislación minera», dijo el profesor de política y derecho ambiental de la Universidad Católica Ricardo Gorosito. «Tal vez el acuerdo mismo de los partidos políticos no reflejó una ambición suficiente en el componente ambiental», agregó y explicó que el estado ambiental de derecho supone que la cuestión ambiental es un valor fundante del estado que requiere una dirección hacia la eficacia de las normas que tenga un sentido verdaderamente protector.

Gorosito apuntó algunos grandes defectos en la ley propuesta en cuanto a su idoneidad para ser cumplida y asegurar un trayecto sostenible de la minería en el país. Uno de esos defectos es que la Comisión Multipartidaria hablaba expresamente de que estos proyectos debían categorizarse como «C», pero la ley no lo recoge claramente. Otro es que el Artículo 6 dice que las actividades de minería de gran porte se localizarán en suelo «rural», pero rural tiene dos subcategorías, rural productivo y rural natural, y la segunda tiene un sentido cautelar y tutelar del recurso.

En tercer lugar, el jurista señaló que la regulación ambiental minera se refiere al yacimiento como un recurso no renovable, pero hay otro recurso que está antes y que es el suelo. «El suelo es lo primero que relaciona a la minería con su entorno y sobre todo con las actividades productivas del mundo rural. Seguramente, las mismas garantías que establece el Artículo 47 de la Constitución para el agua deben trasladarse al suelo», sostuvo Gorosito y agregó que el proyecto de ley es lamentable al haber excluido cualquier referencia al ordenamiento del territorio.

Gorosito señaló esto como un discordancia del proyecto con el acuerdo multipartidario al recordar que los partidos políticos en esa instancia habían planteado con especial hincapié la inserción del ordenamiento territorial dentro del eje ambiental de la minería de gran porte. «Solo esto no me permite convivir con este texto así planteado», afirmó el jurista, quien luego expuso un proyecto de ley de su autoría para establecer el casamiento entre lo ambiental y lo minero y no solo que el trámite minero pase por una ventanilla del estado que se preocupa del tema ambiental.

Debates públicos y urgencias

Al iniciar el foro, Javier Taks dedicó el evento a Ernesto Kroch, uno de los fundadores de la Casa Bertolt Brecht recientemente fallecido, y recordó como una de las enseñanzas de su larga trayectoria el haber sostenido que «cuando hay diferentes posiciones sobre algún tema, lo mejor es organizar un intercambio amplio, con la mayor cantidad de voces presentes, para que las decisiones personales y colectivas sean más informadas, más convencidas, más libres».

Una vista del público asistente al foro en la Sala Paulina Luisi del Anexo del Palacio Legislativo.

«Este foro fue pensado con la finalidad de aportar elementos para el análisis y la discusión colectiva de un proyecto de importancia para la transformación del sector minero y la estructura productiva del Uruguay», explicó Taks. Este mismo sentido fue recogido por el Movus, que explicó la promoción de este evento como un aporte para la realización de un debate público lo más amplio posible sobre un tema de importancia estratégica para el país.

El Movus recordó que, ante la comisión parlamentaria que analiza el proyecto de ley, planteó la necesidad de esta amplia discusión en la sociedad antes de tomar una decisión e incluso justificó este reclamo señalando que ninguno de los partidos representados en el Parlamento incluyó la minería de gran porte en su plataforma o propuesta para las últimas elecciones nacionales. Los legisladores son representantes y no dueños de las decisiones de sus electores.

El fin de semana siguiente, desde el departamento de Tacuarembó se anunció que se llevaban recogidas 10.800 de las 11.500 firmas necesarias para promover una norma que declare la zona rural del departamento libre de minería metalífera a cielo abierto, ya sea por la Junta Municipal o, en su defecto, por un plebiscito. Iniciativas semejantes se desarrollan en Treinta y Tres, Lavalleja y Rivera, que muestran el interés de la población en participar en las decisiones.

No obstante, el oficialismo quiso comenzar la votación de la ley en comisión y esto motivó el retiro de la oposición en ese ámbito. El Poder Ejecutivo presiona para que la nueva ley se apruebe con urgencia, asociándola directamente con el proyecto Aratirí y el puerto de aguas profundas. Ante las iniciativas de los plebiscitos, han dicho que derogarán aspectos de la Ley de Ordenamiento Territorial que otorgan mayor autonomía departamental. Vaya seguridad jurídica.